甘肃、新疆机关事务管理基本情况及对制定《机关事务条例》的几点建议

    为解决机关事务立法有关理论和实践问题，2006年10月11日至20日，局办公室、财务管理司、人事司一行6人赴甘肃省、新疆维吾尔自治区进行调研，考察了两地省区级及部分地市机关事务管理工作的基本情况，并与当地编制、法制等部门有关人员进行了座谈。现将两地机关事务管理基本情况及对制定《机关事务条例》的建议报告如下。
    一、两地机关事务管理基本情况
    （一）机构设置。
    甘肃未设立省级机关事务管理部门，省委、人大、政府、政协办公厅分别设立了机关事务管理处、行政处、房管处、接待处等机关事务工作机构，负责管理本级本系统机关事务工作。省委、人大办公厅设立了机关服务中心，各厅（局）有的设立了作为直属事业单位的机关服务中心，有的在厅（局）办公室内部设立了机关服务中心，由办公室主任或副主任兼任机关服务心主任，具体承担本单位的机关事务工作。全省14个地市级政府中，庆阳、张掖设立了政府机关服务管理局，其余有的设立了直属机关服务中心，有的设立了办公室管理的机关服务中心，有的未设立机关服务中心，机关事务工作由政府办公室负责管理。全省86个县级政府中，4个设立了机关事务管理局，21个设立了机关服务中心，10个设立了机关服务管理科，其余均由政府办公室负责机关事务管理工作。
    新疆维吾尔自治区设立了机关事务管理局，属正厅级行政单位，内设10个行政处（室），行政编制64人，下辖迎宾馆、昆仑宾馆等8个事业单位。15个地市级政府中，10个设立了机关事务管理局，伊犁、昌吉等地正在积极筹建。县级政府中，有部分设立了机关事务管理局。新疆生产建设兵团也设立了机关事务管理局，内设5个管理处（室）和机关食堂、公务班、维修班、电工班等9个后勤服务机构。兵团下辖的14个师均成立了机关事务管理局，业务上受兵团机关事务管理局指导。
    （二）职能配置。
    甘肃省委、人大、政府、政协办公厅机关事务管理处、行政处、房管处、接待处等承担机关事务管理职能，其中，省政府、省政协办公厅未设立机关服务中心，管理处、房管处等既承担机关事务管理职能，又下设物业、维修、车辆管理等业务科（室），承担具体的机关后勤服务保障工作。省政府办公厅机关事务管理处负责管理办公厅机关财务、国有资产、办公用房建设和维修、机关大院物业、公务用车使用、下属经济实体、其他省（区、市）政府驻陇办事处、公务接待等，但不负责管理土地规划、公务用车编制和政府采购等事项。30%的厅（局）机关服务中心为直属事业单位，既承担管理职能，又承担服务职能；多数厅（局）由办公室管理机关事务，机关服务中心承担服务保障工作。省级以下各级机关事务管理机构和机关服务中心的职能情况与省级机关基本相似。
    新疆维吾尔自治区和乌鲁木齐市机关事务管理局承担多项管理、保障、服务职能，主要是：负责拟定本级机关事务管理的方针、政策和规章制度，并组织实施；管理本级机关及部分事业单位国有资产和部分财政经费，办公用房、职工住宅和领导宿舍的建设和维修；组织实施后勤干部培训考核，指导机关后勤体制改革和服务经营单位工作；来疆内宾公务接待等工作。
    （三）管理体制。
    甘肃省机关事务实行分散管理。各级党委、人大、政府、政协基本上都由办公厅（室）管理本级本系统机关事务工作。省政府办公厅机关事务管理处及其业务科只负责管理办公厅的机关事务工作，各厅（局）的机关事务工作由各自办公室管理，机关服务中心负责具体的服务保障工作。由于实行分散管理，各级机关事务部门之间沟通交流比较困难，省机关事务工作协会承担了上传下达、促进交流等职责，在传达全国机关事务工作协会精神、总结借鉴本省及其他省区市机关事务改革与发展经验、宣传机关事务工作方针和政策、协调开展政府机构节约资源工作、开展机关后勤体制改革调研、组织机关后勤人员培训方面，做了大量工作，发挥了积极作用。
    新疆机关事务大多实行集中管理。如自治区、乌鲁木齐市机关事务管理局统一管理本级党委、人大、政府、政协机关事务工作。自治区机关事务管理局统一管理区级党委、人大、政府、政协机关和部分事业单位国有资产、办公用房、土地和公务接待等工作。机关事务工作联席会议和机关事务工作协会积极发挥作用，加强了各级机关事务部门的联系。
    新疆生产建设兵团机关事务实行集中统一管理，管理局统一管理和使用兵团44个部（局）的行政经费、事业经费和专项经费，统一发放工资、福利、奖金；统一协调兵团机关房改资金、政府采购资金和基建、维修经费等专项资金；统一管理兵团机关基建计划和投资，办公用房产权、租赁、调剂和修缮；负责指导14个农垦师机关事务管理局的工作。
    （四）规章制度建设。
    甘肃省重视机关事务管理规章制度建设，制度体系相对比较完善。如省政府办公厅机关事务管理处制定了机关财务、办公楼物业、公务车辆使用管理等项制度。天水市政府办公室机关服务中心制定了机关财务管理、财产购置管理、基建维修、物业管理、车辆使用管理、市政府驻外机构管理等制度办法和机关后勤服务工作流程规范。
    新疆维吾尔自治区机关事务管理局也建立了较为完善的机关事务管理制度体系。在行政事业单位国有资产管理方面，起草并由自治区政府办公厅转发了《关于加强区级机关办公用房管理的意见》，还制定了区级机关行政事业单位国有资产管理暂行办法、固定资产管理办法、公务车辆管理办法等7件配套制度；在服务经营单位国有资产管理方面，制定了《直属经营单位国有资产监管办法》和《直属单位经营目标责任制考核办法》；在省级干部和职工住宅建设和管理、基建工程管理和后勤体制改革、节约能源资源、公务接待等方面，也制定了相应制度。
    二、关于两地机关事务工作现状分析。
    （一）对机关事务管理职能存在不同认识。
    甘肃未设立省级机关事务管理部门的主要原因是将机关事务管理工作等同于机关后勤服务保障工作，认为各厅（局）既已设立了机关服务中心，就可以不再设立省级机关事务管理机构。因此，甘肃省在参照国务院办公厅的转发《国务院机关事务管理局、中央机构编制委员会办公室关于深化国务院各部门机关后勤体制改革意见的通知》（国办发〔1998〕147号）和国管局《关于加强机关服务中心建设若干问题的意见》（国管体改〔1996〕116号），推进机关后勤体制改革过程中，将重点放在机关服务中心建设上，没有成立专门的机关事务管理机构实现省级机关后勤管理的专门化。甘肃省政府原来准备合并办公厅机关事务管理处和房产处成立省政府机关事务管理局，但这个方案后来没有实施。天水市编办的同志认为，市政府办公室机关服务中心的现有编制不影响机关事务工作的开展，以后随着机关服务中心工作职能的拓展及实际工作的需要，再考虑是否设立机关事务管理局。
    （二）分散管理造成一定的弊端。
    多年来，甘肃省各级各系统各自办后勤的局面没有根本改变，机构重叠、人员臃肿、重复购建、资源利用效率低、整体保障水平不高等弊端依然存在，苦乐不均的现象尤为突出。在省级机关办公用房建设和管理方面，70个厅（局）分别向财政厅申请经费，向发展改革委申请立项，自己建设，自己管理，造成办公用房苦乐不均，单位人均办公用房建筑面积差距最多达到10倍以上。资源占有不均进一步导致工作人员福利待遇的不平等。在省级机关公务员住宅建设方面，由于各系统各部门分散建设，现有住房供应不足，总体条件差，结构不合理，物业管理水平较低，各部门住房条件差别也很大。例如省政府办公厅2000年至今未获得新增住宅建设用地，只利用改建、危旧房改造拆迁150户，建成职工住宅300余套，但现有468户住房未达标，住房供需矛盾仍然比较突出。在省级机关公务接待方面，2005年，省委、省政府分别成立了接待办公室，但省级机关接待工作主要由省政府办公厅接待办公室承担，省委办公厅接待办公室只负责接待现职副部级以上干部，但接待车辆和人员仍由省政府办公厅接待办公室提供，造成协调比较困难，还导致多头报销接待经费。
    （三）集中统一管理职能还没有落实到位。
    新疆各级机关事务工作虽然大都实行集中管理，但由于与有关部门在一些管理事项上职责不清，导致机关事务管理部门部分职能难以落实到位。在行政事业单位国有资产管理方面，“三定”规定自治区管理局集中统一管理区级机关行政和部分事业单位国有资产，实行部门预算和集中支付后，机关事务管理局的资产管理职能被分解，而与财政部门的职责关系又没有理顺，导致管理局难以对行政事业单位国有资产实施有效管理，无法有效控制机关运行成本。目前，自治区财政厅设立了国有资产管理处，但只有7个人，无法对全区行政事业单位国有资产实施全面管理，而自治区机关事务管理局作为行政事业单位国有资产的管理部门，只能处置5万元以下的资产，处置情况还需送财政厅备案，难以对资产进行统筹调剂。由于工作关系不顺，政策法规不到位，监管措施乏力，行政事业单位国有资产管理状况仍然是各部门分散管理，“谁占有、谁使用、谁所有”。在区级机关办公用房管理方面，管理局负责区级办公用房的统一建设、维修、管理、调配，统一管理产权证和土地证，但一些厅（局）自建自管的情况还时有发生，办公用房苦乐不均的问题没有解决，原国家计委党政机关办公用房建设标准难以执行。在住宅建设方面，也没有实行统一管理，各系统各部门与其他单位合资、合作建房，往往处于不利的地位。在物业管理方面，由于集中统一管理所需经费不到位，目前5个省级机关办公大院由各系统分散管理，标准不统一，管理不尽规范。在服务经营单位管理方面，区级机关一半以上的厅（局）有宾馆、招待所、培训中心，分散管理，分散经营，大部分处于亏损状态。
    （四）资产管理职能配置不够合理。
    甘肃省财政厅和天水市财政局都设立了行政事业单位国有资产管理机构，负责本级机关行政事业单位国有资产管理，而负责管理机关事务的办公厅（室）不具有行政事业单位国有资产管理职能。在政府采购方面，采购预算编制和组织实施都集中在财政部门，未完全实行“管采分离”。新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团和巴音郭楞州机关事务管理局负责管理本级机关行政事业单位国有资产，但政府采购的预算编制和组织实施也都由财政部门负责。这使机关事务管理部门无法参与行政事业单位国有资产购置等重要环节的管理，不符合机关事务管理门多年来通过管理和使用行政事业单位国有资产，保障机关正常运转的工作性质和管理实际，既不利于机关事务管理部门调剂余缺，统筹使用行政事业单位国有资产，提高资产利用效率，又不利于发挥机关事务管理部门长期管理行政事业单位国有资产积累起来的专业优势，不利于提高国有资产管理水平。
    （五）后勤体制改革进展不大。
    甘肃省后勤体制改革进展不太顺利。一是分散办后勤的局面没有根本改变。各部门一般都设有机关服务中心，实行“大而全”、“小而全”的后勤保障模式，在机构改革中，一些单位各自“办社会”、“办后勤”，且越办越多，越办越杂。二是服务社会化改革进展迟缓。一些单位求稳怕乱，对机关后勤服务社会化改革信心不足，措施不力。同时，对后勤服务经营单位政策支持力度不够，管理不够规范，市场竞争力较差。三是还存在“管办不分”的现象。目前对各单位推进后勤服务社会化工作未实行统一归口管理，有的依然“管办”不分，把好的项目交由办公厅（室）、计财处、国资处和培训中心等管理，把不盈利的项目交给机关服务中心，导致机关内部存在“第二后勤”，与分离出去的后勤服务实体争市场、抢利益。四是后勤服务经营单位改革滞后。相当多的后勤经济实体仍按旧经济体制的模式经营管理，在用人制度和分配制度方面没有大的改变，没有实现企业化管理，也没有建立现代企业制度。
    （六）制度效力层级低，适用范围小。
    新疆维吾尔自治区机关事务管理制度只适用于本级机关事务管理工作，各地市级机关事务管理制度不统一，规章制度制定程序也不太规范。甘肃的机关事务管理制度只适用于本部门，适用范围更小。
    在效力层级上，甘肃、新疆两地机关事务管理制度均未采取地方法规或规章的形式。甘肃机关事务工作实行分散管理，制度往往以办公厅（室）文件的形式印发，难以制定处罚措施，效力层级低，约束力不强。新疆曾考虑制定机关事务管理地方性法规，由于认为机关事务管理部门没有社会层面的执法功能，没有实施。
    三、对制定《机关事务条例》的几点意见和建议
    甘肃、新疆的有关同志表示，制定《机关事务条例》很有必要，对于推动机关事务工作法制化，提高机关事务工作水平具有重要意义。根据甘肃、新疆两地机关事务管理的基本情况，结合两地有关部门提出的意见，我们对制定《机关事务条例》有关问题提出以下建议。
    （一）条例应明确界定机关事务工作的性质和地位。
    甘肃的有关同志反映，目前机关事务工作是什么、做什么，机关事务与机关后勤有何区别，机关事务管理与机关其他管理工作有何关系等问题还没有权威的说法，直接影响到对机关事务工作重要性的认识，影响到机关事务管理部门的机构设置和职能配置，影响到后勤体制改革的方向和进程，并最终影响到机关事务工作水平，甚至党政机关自身管理水平。因此，在条例中要明确界定机关事务及机关事务管理的内涵，明确机关事务管理部门和工作机构的性质、职能。
    （二）条例应适用于全国机关事务工作。
    由于目前机关事务工作由各级各类机关分级管理，甚至是分部门管理，各地机关事务管理体制和运行机制不同，管理绩效也有很大差异。特别是像甘肃这样的经济欠发达地区，全省机关事务管理法制化整体水平不高，由于受到历史沿袭、思想观念、管理理念等多种因素制约，靠自身力量推进机关事务法制化比较困难，希望出台适用全国的《机关事务条例》，推进各地机关事务法制化建设。并建议借鉴公务员法统一适用于各类机关公务员管理的做法，将条例名称定为《国家机关事务条例》，统一适用于党委、人大、政府、政协等机关事务工作。
    （三）条例应明确机关事务管理部门与相关部门的职责关系。
    机关事务管理是综合性的行政管理工作，涉及多个领域，必须理顺机关事务管理部门与其他相关部门的职责关系。特别是行政事业单位国有资产、办公用房、公务用车管理和政府采购等方面，财政、发展改革、建设等部门也具有相应的管理职能。因此，在制定条例的过程中，要加强与相关部门的沟通联系，科学合理地划分相关部门的职责权限，理顺工作关系。
    （四）条例应规范机关事务管理机构的设置。
    设立层次清晰，结构合理的机关事务管理机构，专门负责机关事务管理工作，有利于促进政事分开，有利于对机关事务工作实施集中统一管理，有利于提高机关事务管理的专业化水平。条例应明确规定设立专门的机关事务管理机构，负责管理本级机关事务工作。
    （五）条例应明确机关事务集中统一管理的原则。
    从甘肃、新疆两地来看，分散管理的弊端明显。新疆行政事业单位国有资产、办公用房等集中统一管理制度未能落实，对机关事务管理工作造成不利影响。甘肃的机关事务实行分散管理，导致资产占有不均、资源浪费严重、整体保障能力不高等突出问题。因此，条例应明确机关事务实行集中统一管理的原则。
    （六）条例应明确机关事务系统社团组织的作用。
    机关事务工作实行分级管理的体制，上级机关事务管理部门对下级机关事务管理部门可以没有行政隶属关系，但是没有业务上的指导关系，既不利于贯彻党和国家关于规范政府自身运行、深化机关后勤体制改革等方面的要求，也不利于信息交流和改进工作。因此，建议在条例中对机关事务系统建立社团组织及其在宣传政策、促进交流、调查研究等方面的作用加以明确，以促进全国机关事务工作的整体推进。
   
   
   
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    成      员：王向豫  刘  冰  王传宏  王伟成  俞孟晶
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    执  笔  人：刘  冰