行政事业单位闲置低效资产治理探究

　　文/赵岩 石维军 谭海波 

　　做好行政事业单位资产管理工作，关系到资产的合理配置和财政资金的有效利用，关系到国民经济良性发展和各项事业高效运转。党的十八大以来，党中央、国务院高位推进行政事业性国有资产治理体系和治理能力现代化，取得了显著成效。但一些行政事业单位仍存在国有资产管理体制不畅、使用效益不高等问题。盘活行政事业单位闲置低效资产，对提升国有资产使用效益，推进节约型机关建设，更好服务国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。 

　　行政事业单位闲置低效资产治理的理论逻辑 

　　为系统分析行政事业单位闲置低效资产治理的理论逻辑，笔者构建了闲置低效资产治理的分析框架。 

　　推进闲置低效资产治理，首先需要搞清楚为什么会形成闲置低效资产，这是提升资产治理效能的逻辑起点。概括而言，闲置低效资产形成的主要原因有以下3种： 

　　一是资产配置失范。一些单位未严格按照预算管理购置，为了在年底前用掉本年度预算，年末突击花钱重复购置资产；未严格按照采购标准配置，擅自提高配置标准，因配置超标整改后闲置；未严格按照实际工作需要配置，盲目追求技术高、功能全的配置或提前更新资产。二是资产使用失范。一些单位资产管理粗放，管理意识淡薄，未及时办理资产交接手续，未设置专门的资产管理人员，监督手段单一，缺乏内部监督机制，信息化管理水平低，维修保养不及时等，造成房屋、土地、车辆等资产低效、闲置。三是资产处置失范。一些单位调剂机制不健全，未能实现资产系统化管理，共享率低，部分固定资产常年搁置、经久失修，不再或不能使用的资产未及时处置，部分仍具使用价值的国有资产被提前报废处理。 

　　健全科学的资产治理流程是提升资产治理效能的逻辑中介。科学的资产治理流程要坚持全生命周期管理。 

　　闲置低效资产治理过程中，清查资产能够掌握资产实际配置数量，明确资产的使用用途，确定闲置的原因。这是做好盘活闲置资产工作的前提。要按照集中统一管理的要求，摸清国有资产底数，以权属登记为核心，加大资产归集力度，做到“能收尽收、应收尽收”。在摸清底数的基础上，依法依规进行专业研判，科学分类并建立台账，实行动态管理和高效处置。 

　　资产评估环节要重点处理好效益性和合理性的关系。一方面坚持效益性原则，让闲置的资产尽可能“动起来”；另一方面也要把握好合理性原则，避免低价贱卖导致国有资产的流失。评估过程坚持法治性和系统性相统一，依法依规论证。善于运用系统的眼光看待资产使用效益，有些资产可能目前使用效益不大，但从长远的角度来看仍有升值空间。坚持专业性和科学性评估，充分考虑资产使用者、需求者、专家等多主体的意见。形成稳定的评估机制，根据不同资产的特有属性制定具体盘活措施，尽可能提高资产的使用效率和处置收益。公物仓管理是资产处置的支撑载体，将闲置资产纳入公物仓，在更大的平台上平衡不同行政事业单位的资产使用需求，才能最大限度发挥闲置资产价值。 

　　提升闲置低效资产的使用效益是逻辑归宿。闲置低效资产治理的最终目的是提高每一件资产的使用效益，减少新增资产配置需求，确保国有资产保值增值，保障机关运行，有效支撑公共服务。 

　　湖南省治理闲置低效国有资产的实践经验 

　　湖南省在长期的工作实践中充分发挥主观能动性，统筹推进资产归集移交、调剂配置和盘活处置，加强日常调度、调查研究和资产管理基础性工作，通过巡视审计、两办督查、联席会议等联动机制，不断提升国有资产使用效益和管理水平，形成了“全面清查、分类研判、科学处置、高效利用”的闲置低效资产治理操作性经验。 

　　——全面清查，严格控制新增资产配置。湖南省机关事务管理局牵头，全面清查已经管控和能够管控的行政事业性国有资产。摸清家底之后建立台账，做到“心中有底”。在全面清查和科学论证的基础上，建立资产使用单位申请、财政部门审核配置预算、机关事务部门审核配置计划的资产配置预算管理体制。从严从紧审批新建房屋和新购车辆、电脑、桌椅等设备设施，通过公物仓调剂使用，尽可能减少新增购置，提高新能源汽车配置比例，降低购车成本和运行成本。 

　　如株洲市严格按照“申报—审核—列入预算”的流程审核国有资产年度配置计划，要求行政事业单位新增资产配置时做到“三挂钩”，即与单位人员编制数挂钩，与单位存量资产挂钩，与财政年度预算经费挂钩。遵循“调剂优先”配置资产，明确申报原则、范围、标准和程序，全面梳理单位履职需要、现有资产存量和使用情况。在此基础上要求单位资产上限数根据人员编制数按比例配备，无法在现有存量资产中调剂解决的方可购置新资产，资产配置预算纳入本单位年度预算经费。按照“三挂钩”原则审核配置计划后，新增资产审核数量、金额较申报数均大幅下降。 

　　——分类研判，明确闲置资产使用用途。湖南省机关事务管理局指导全省各级机关事务部门，全面清查闲置低效行政事业性国有资产，对照政策研究方案，科学组织分类盘活。分类研判的范围既包括实物资产、债权资产、股权资产以及特许经营权资产、未来收益权资产（期权资产），也包括“金木水火土数”六类国有资源。 

　　如衡阳市坚持“建章立制、集中管理、构建平台”三措并举，对闲置房屋资产进行甄别分类。适合办公的资产，机关事务部门留作周转办公用房，集中维修后调剂使用，老城区部分办公用房调剂给社区、学校或作警用、消防用房；适合经营的资产，委托有资质的公司集中经营；适合融资的房产，打包移交市国资委，注入政府融资平台；无修缮价值或存在重大安全隐患的房产依规按程序报批拆除，将腾出的空地建设停车场、休闲区等。娄底市坚持“一资一协调”“一资一请示”原则，对市直党政机关33宗资产开展摸底调研，实地勘察、核准数据，同时请审计部门提前介入监督，对闲置低效房屋资产清理处置实行全过程管理，做到分类到位、方式明确、流程清晰、评估准确。 

　　——科学处置，用好“用、售、租、融”4种手段，能用则用、不用则售、不售则租、能融则融。 

　　“用”是指国有资产能用就要尽可能用起来，湖南省机关事务管理局加大资产归集力度，将闲置低效资产纳入公物仓管理。在资产的调剂使用方面，创新提出“五跨越”概念，即在跨地区、跨部门、跨层级的基础上，增加跨时间、跨形态调剂。其中，跨时间指短时间内闲置的资产，其他单位在急需时可以优先调剂使用；跨形态指当部分资产在全省范围内通过统筹、调配重组和以物易物等形式不能实现调剂时，需要利用资产转换货币的形式进行周转，即“实物—货币—实物”的形式。 

　　“售”是指以市场化手段出售国有资产，既强调闲置低效资产在政府内部调剂和共享，也重视资产的市场化处置，充分运用市场机制组织和利用资产，发挥市场的决定性作用。 

　　“租”是指不能以出售获得较高收益时，则以出租的方式将资产向社会开放，促进公物仓内资产（服务）与社会资产（服务）的交互利用。如郴州市机关事务管理局在产权出售困难的情况下，转换思路，采取公开租赁方式盘活资产。 

　　“融”是指无法通过出租方式使用资产时，将资产注入平台公司作为融资工具。如岳阳市机关事务管理局将19个单位的23宗资产分两批注入融资平台公司，第一批7宗资产评估值近1.85亿元，第二批16宗资产预估值8.5亿元，最大化提升了资产的价值。 

　　——高效利用，提升闲置资产保障效能。科学处置的预期结果，是尽最大努力实现最高效的利用，用于稳增长、防风险、保民生。如湖南省机关事务管理局将闲置的长沙桃花坪地块无偿划拨给湖南师范大学，用于学校改善基本办学条件，支持省属高校教育事业高质量发展。长沙市机关事务管理局将空置的企业孵化场地建成办公区，将分散的单位集中起来，每年节约运行维护费用约1200万元。湘潭市机关事务管理局依托全省首个市级实体公物仓，为该市“四区一地一圈一强”建设总指挥部等单位调剂办公家具、电脑等设备设施；为湘潭技师学院调拨300台电脑，解决了实际困难。益阳市机关事务管理局将闲置办公用房转变为经营性资产，无偿配置给市城投集团，以市场化方式运营，推动闲置低效办公用房保值增值。 

　　提升闲置低效资产效能的建议 

　　转变管理意识，坚持勤俭办一切事业。深入领会习近平新时代中国特色社会主义思想，准确把握经济转型升级和社会治理变革的理论脉络和工作逻辑，坚持多维研判形势。树立正确的资产管理理念，克服重资金使用轻实物管理的倾向，纠“重增量、轻存量”等认识偏差，摆正管钱与管物的关系。培育勤俭意识，坚持勤俭节约的资产管理理念。通过宣传引导、教育培养、激励约束等方式，将盘活国有资产、提升管理效能落实到资产配置、使用、处置的全过程，贯穿投资计划和预算财务的全生命周期。学习现代资产管理理念，加强培训，推动全员参与资产管理。 

　　推进公物仓建设，建立健全各级公物仓管理制度。在公物仓建设中，空间布局坚持点面结合，建设模式坚持虚实结合。“点”就是由机关事务管理局建设并管理的实体仓，负责集中保管可调剂、可移动的实物资产，承办跨部门、跨区域资产调剂；“面”是分散在省直单位并由各单位负责管理的实体仓；“虚”指虚拟公物仓，开发公物仓管理模块，对入仓资产实行全流程管理；“实”指实体公物仓，和虚拟仓互为补充协同发展。公物仓管理要坚持实物管理与价值管理相统一。将资产管理与预算管理、财务管理相结合，遵循动态管理、高效便利、厉行节约、盘活增效等原则。精简和优化办事流程，加快提高公物仓信息化管理水平，限时调剂或处置入仓资产，防止入仓资产长期“趴窝”。严控公物仓建设和管理成本，入仓资产的调剂和处置实行专账管理，凡符合市场化处置条件的资产，按程序实行市场化处置变现。采取激励措施，支持省直单位新增资产配置优先通过公物仓调剂解决。入仓资产调剂尽可能精准，力求有效保障、物尽其用。 

　　推行绩效管理，发挥指挥棒作用。能够实现资产高效盘活、有效利用的单位要予以鼓励；资产大量闲置浪费、形成无效资产的单位，则必须监督问责。推行绩效管理既要建立资产管理绩效评价指标体系，还要增强推行绩效评价的外部约束。建立资产管理绩效评价指标体系，以绩效评价考核为抓手，量化工作指标，综合评价“坚持勤俭办一切事业”落实情况，统筹引导各部门增强节约意识，提升管理效能，充分发挥绩效评价的“指挥棒”作用。要因地制宜根据本单位所处行业的特征、地区因素及服务对象类别，突出行政事业单位提高公共服务质量的目标，注重绩效指标的相关性与全面性。将绩效评价机制引入国有资产管理，需要增强行政事业单位国有资产管理的外部约束和激励，通过外力来引导各单位增强国有资产管理的主体责任意识，使高度自觉、主动积极做好资产管理工作成为单位内在需求和动力。 

　　加强数字建设，推动智能化转型。以数字化网络化为基础、人工智能为核心，推动闲置低效资产治理智能化转型。一方面，推进虚拟公物仓建设，改变传统管理模式中资产数据关联性差、查询困难、利用率低、安全无保障等问题，实现调剂方案最优、成本最低、效益最大。另一方面，重视维护和升级行政事业单位资产管理服务平台。优化调剂共享、房屋出租、资产处置等功能，实现基于资产信息卡片的业务全流程线上办理，逐步推动房屋、土地、车辆、家具、设备、软件等各类资产数据的底层统一、互联互通。抓住数字平台建设的机遇，强化省内资产管理平台的集中管理，实现待盘活资产信息“一网汇聚”和统一发布，系统梳理资产使用情况，有序组织资产盘活工作，同时面向社会公开处置资产，增加处置事项竞争性和透明度，提高处置收益。