论机关事务管理立法的精神

　　 文/许若群

　　高效的机关事务管理和良好的机关事务管理秩序，是立法供给不断满足机关事务管理实践与改革需求的结果。近年来，机关事务管理立法取得了很大进展，但仍面临一些问题。中国式现代化的语境中，这些问题集中体现为支撑该领域的法律精神现代性不足。 

　　中国式现代化呼唤机关事务管理立法精神现代化 

　　作为法的三个要素之一，法律精神指法律所体现、传导、反映理性发展的价值取向。它是法律制度的灵魂，有丰富内涵、不同层次和多个维度，既有解释性也有建构性，因此具备了作为立法理论工具的特质，足以支撑、引导立法。机关事务管理立法也不例外，其法律精神影响该领域的立法构思，支配该领域的法律制度安排，对立法的发展方向和进程有着决定性的作用。 

　　当前，中国式现代化已进入新的历史阶段，超越了西方中心论的模式，呈现出自身的特殊性和加速发展的态势。作为政府治理的一个子系统，机关事务管理立法现代化是政府治理现代化的题中之义，表现为突破、创新、发展和完善这一领域法律体系的过程。虽然这一过程最终以法律体系呈现，但立法现代化首先是其精神的现代化。离开法律精神，法律体系不过是空壳一个。任何法的精神都有其特定的时代背景，与国家在特定时代的整体性特征密切联系。只有契合时代精神、与时代发展同步的法律精神才有生命力，要充分实现机关事务管理立法体系的外在规范意义，必须有现代法的精神贯穿其中。否则，其传导出的价值取向必然偏离甚至背离现代化的方向，以此为灵魂的机关事务管理法律体系的现代性堪忧，势必丧失其现实意义和实践价值。只有具备现代性的法律精神才具备正当性，才可能从中国式现代化中获取合法性资源和动力；只有以现代法律精神作为基石，作为其反映和结果的机关事务管理法律体系才可能体现时代性和系统性的精神气质，满足机关事务管理高质量发展系统性、复合性、平衡性的要求，高效服务党和国家中心工作，并形成一种吉登斯所说的风险社会中“促进性”的资源，避免立法现代化过程中的被动和盲目，引领机关事务管理改革的深入。我们注重机关事务管理立法的“现代性”，并不在于强调该领域法律规范数量的增加或法律形式的变化，而更多是强调其所蕴含的法律精神的升华。作为一个变革性的概念，离开法律精神的现代性，缺乏法律精神和观念的创新及其与现代化进程的调适，机关事务管理立法必是陈陈相因，难以实现历史的超越，丧失立法现代化的根本意义。 

　　要实现机关事务管理立法精神现代化，一方面，必须符合中国式现代化的普适性理论逻辑，体现中国式现代化和立法现代化的共通性和机理，关注历史坐标，突显中国特色及其现代性的要求。诚然，法治本身是现代性的标志之一，但只有由与中国式现代化相匹配的法律精神支撑的机关事务管理法律体系，才能够称得上适合当前改革需要和期待的、具备现代性的机关事务管理法律体系，才可能融入中国式现代化的大潮并在与其互动中发挥自身特有的功能，实现与中国特色社会主义法律体系的协同，保证其整体效能。另一方面，作为一个相对独立的子系统，机关事务管理立法应有自身的独特性，须与中国的机关事务管理改革和发展所秉持的特定价值和追求相结合，在明确作为其独特调整对象的机关事务管理所涉及的社会关系特殊性的基础上，围绕政府受益权的规范行使及适应、推动机关事务管理高质量发展、促进政府治理现代化的要求展开。否则，机关事务管理的立法精神缺乏反映自身特点的内涵，也就失去了其存在的价值。 

　　机关事务管理立法精神的总体要求 

　　机关事务管理以行政受益权为其法权依据和权源。不同时期机关事务工作的内容和范围不同，但作为行政权的一种，行政受益权的行使任何时候都应遵循法治逻辑。因而保障其有效并同时避免其异化，是对其进行规制的机关事务管理立法的出发点，也是确立该领域立法精神的逻辑基点。 

　　从这一基点出发，一方面，机关事务管理立法要真正为行政受益权的高效行使提供制度保障，使之能够充分发挥支撑政务、保障政务效能的职能作用，必须在立法精神中强化其服务保障属性。否则将会导致履职不力甚至履职不能，行政受益权的目的达成受阻，动摇机关事务管理存在的根基。另一方面，作为一种公权力，行政受益权与生俱来的扩张性和异化可能必须受到遏制，保证受益权的行使不偏离其应然性轨道，这是行政法治的基本逻辑和规制权力的基本要求，彰显一种政治理性。事实上，法律与政治在事实和内在逻辑上的密切联系是客观存在而非人为构建的。政治表达方式、实践方式的理性体现为其规则化。现代社会，法律是规则的最高形式，诸多法律都是以规则形式呈现的政治。以对腐败的治理为例，理性的治理必然通过系统的腐败治理规则呈现，这种规则的形式是多样的，机关事务管理法律制度体系是其核心之一。倘若这一体系不能担此重任，在腐败治理这一政治任务前缺位，腐败尤其是微腐败的治理必将跛足。从这个意义上说，政治不仅是法律存在的根基——没有反腐和廉政的需要，这些法律规则就失去了存在的必要，而且政治已经成为法律的现实目的——该领域的立法就是为了解决腐败和廉政问题，避免权力异化。毋庸讳言，很多时候法律出场，正是因为相关领域社会关系已经严重失衡。对楼堂馆所、“三公”经费的规范就是良好的例证，堪称以法律形式出现的反腐政治实践。所以，国家的政治理想势必对法律精神形成支配性的作用和影响，而法律精神也必须服务政治理想。因而从战略层面考量，立法现代化及其精神的建构须充分关注与政治的关系，保持与其逻辑上的协同以及价值追求的一致。再者，“政治中最本质的东西即国家政权机构”，机关事务工作服务国家政权机构，机关事务管理的运作状况是所属政治系统整体功能发挥的基础，关涉政治系统历史使命的实现，且所具备的外部性又通过作为纳税人的人民群众的心理感知而影响其对政府的认同和信任，使得这一领域的立法更具政治敏感性，故其政治属性断不容忽视，在形塑其工作模式的立法及决定立法灵魂的法律精神中必须得到彰显。否则，无论机关事务的政治定位还是政治功能都难以实现，更遑论政治效果的达成，严重影响政府的公信力和合法性。 

　　显然，机关事务的服务保障属性与服务保障的高标准相联系，追求“按需”提供，重视服务保障对象的满意度。但其使用的资源所具备的公共性和有限性、当前的经济社会发展水平以及与此相关的政治属性无疑又对这种需求形成一种制约。“为政治和行政服务是机关事务的定位”，两者缺一不可。因此，以此为调整对象、引导和决定其发展的机关事务管理立法应统筹服务、保障对象及社会公众的诉求，关注资源供给与需求的匹配——反映到法律精神上，即要求政治属性与服务保障属性的平衡，然后通过法律体系中体制机制的设计落实。从更积极的意义上说，实现这种平衡的过程，同时也是通过立法精神及其所支撑的法律体系，让机关事务管理从被动服务、被动保障、按需提供到主动引导、优化资源配置、强化民主政治建设的过程。 

　　机关事务管理立法精神的确立 

　　——以人民为中心。这是机关事务管理立法的人本精神。前已述及，控权向来是行政法的设计基点，抑制公权力滥用，是法治永恒的话题。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护人民。”作为行政法的组成部分，机关事务管理立法现代化过程中自应充分关注受益权行使的异化可能，避免异化发生。从本质上说，权力异化是对民众主体性的消解和对公共利益的背离，最终导致整体利益和价值的流失。坚持以人民为中心，秉持公平、正义的理念，以一种对人民负责的态度，真正尊重人民的主体性及其意愿和诉求，可以从思想观念上解决这一问题。 

　　“国家治理的现代化，就是制度的现代化，也可以说是政治现代化。”中国式现代化是以人民为中心的现代化，机关事务管理立法现代化的法律精神自当以此为核心，强调立法现代性与国家治理现代化理念的结合，强调立法精神对机关事务管理政治属性的尊重、对治理现代化过程中政治逻辑的遵循以及与此相匹配的民主政治的功能。可以说，坚持以人民为中心，是规制权力的要求，归根到底，是政治的要求，解决机关事务管理立法精神的政治属性要求。唯有将以人民为中心作为法律精神融入机关事务管理立法，将赢得民心、顺应民意作为该领域立法现代化进程的重要指引，以这种精神为支撑的机关事务管理立法才可能真正现代化，同时彰显其正向外部效应，融入中国式现代化进程，推进中国特色社会主义法律体系建设，自觉肩负起建设民主政治的历史使命。 

　　——法治改革观。必须承认，改革开放以后，和大多数领域一样，机关事务管理领域遵从的是“改革先行法治附随”的模式。在摸着石头过河的实践和改革的巨大成就面前，立法很多时候仅被视作固化改革成果的一种手段，而改革则更多依靠政策推进。但这并不意味着可以忽视甚至否定机关事务管理立法的独立性及其对改革的作用。当前，机关事务管理步入高质量发展阶段，优化资源配置、推进合作治理、提供专业保障已成为机关事务管理现代化的功能定位，继续过分依赖政策已经不足以提供规范、系统、持续和强有力的保障，不易消除管理过程中无规则或规则效力不彰的状态，也难以解决改革的根本性、全局性和长效性问题，还将影响中国式现代化所要求的法治权威。同时，在改革步入深水区之后，“改革先行法治附随”的模式已经显现出许多系统性的弊端，立法部门化、部门利益固化等问题已经成为深化改革的桎梏，改革的经验思维已显力不从心，亟待思维方式的转变和方法论的探索。 

　　“法者，治之端也。”事实上，除了确认改革的成果，完善的机关事务立法可以为改革消除障碍、预留空间、授权改革、促进改革，为改革提供资源。法治是历史的必然，这是逻辑，也是经验。在中国式现代化进程中，将法治作为治国理政的基本方式，正是对这种必然性的回应。它彰显治国理政思维的重大变化，体现在改革与法治的关系上，是对两者关系的重新定位——法治先行改革附随，有学者将其总结为“法治改革观”。机关事务管理立法自应与此同步，从法律精神上强调法治对机关事务管理改革的正当性支配和引领统合。只有这样，才可以避免碎片化，真正以法治的理念、思维和方式统率改革、并借助这种现代法律精神支撑的制度创新及其导向和刚性约束力推动改革的深入，让改革在法治的轨道上运行。当然，这种立法及立法精神都必须是面向机关事务管理的，强调对机关事务管理实践及改革的回应，充分尊重其客观规律，以保证与客观现实之间的和谐与张力。 

　　——两者的关系。如果说坚持以人民为中心着重要解决的是机关事务管理立法精神与作为当前背景的国家治理现代化之间的关系问题，关注中国式现代化进程中机关事务管理立法与国家治理现代化政治图景的契合，避免机关事务管理成为拥权自肥的工具，确保其政治属性的落实，那么，确立“法治改革观”这一法律精神，则是为了解决该领域系统内部立法与实践、改革之间的关系问题，着重明晰其与该领域改革关系定位基础上的观念架构，确保其服务保障属性的落实。两者共同构成机关事务管理立法精神体系，相互支撑、不可或缺，离开“以人民为中心”的法律精神，法治改革观必然走偏，而离开法治改革观，“以人民为中心”也难以实现。这一体系在通过其工具性价值为机关事务管理立法注入锻骨强魄的理性时，也彰显了崇高的目的性价值——以人民为中心是作为执政党的中国共产党永恒的价值底色和追求，法治中国则是多少代人梦寐以求的夙愿。