机关事务标准化建设：价值、制度和行动

　　 文/许若群

　　机关事务标准化所面临的问题，与当前该领域基本逻辑完整性、流贯性不足有关，以价值—制度—行动策略为分析框架，利于构筑一个理念清晰、运行有效的推进体系，促成人们对机关事务标准化的共识，同时增进标准化实践中各方主体的理论自觉，行稳致远。 

　　机关事务标准化：从问题到框架 

　　当前机关事务标准化中，面临价值认知不全面不准确、制度供给不足、行动机制不畅等问题。究其原因，与过分强调标准化的工具理性、仅将其局限于技术话语体系不无关系。事实上，标准化作为一种技术，是一把双刃剑，既是工作或生活要素的理性化并借助这种理性化促成目标的工具，又很容易以一种可计算的方式使其服务对象朝着工具化和形式化的方向发展，甚至因承载某种不当的价值追求而走向反面。事实上，技术使用者的价值追求决定着技术使用的效能。机关事务标准化也不例外，价值追求及其所形成的价值理念作为一种稳定的观念模式，决定着标准化的性质、方向和效能。明确价值追求，让工具理性在价值理性确立的目标下发挥作用，不仅可以避免标准化走到工具理性极端，而且可以触及深层次的社会关系变革。另一方面，抽象的价值追求需要有效的制度外化并作为其功能载体；而制度，也需要转化为行动的具体实践而达成目的，否则只能停留在纸面上。因此，机关事务标准化的推进，必须厘清价值、制度和行动策略这3个核心要素，实现三者的有效互动和有机统一。如此，方能借助完善的制度体系这样一整套体现价值观的行动安排，保障机关事务标准化正确的方向和行动轨迹。 

　　价值引领：以人民为中心 

　　规范公权力行使、避免权力异化，向来是政府治理现代化的基点，机关事务标准化作为其子系统也不例外。本质上，权力异化是对人民群众主体性的消解和公共价值的背离，最终将导致公共利益的减损和公共价值的流失。坚持“以人民为中心”，可以从思想观念上解决这一问题。同时，从战略层面考量，服务党政机关中心工作的机关事务应充分关注与作为其宏观背景的国家治理现代化的关系，保持与其逻辑上的协同和价值理念的一致，遵循其政治逻辑。“以人民为中心”是作为执政党的中国共产党人永恒的价值底色和追求，机关事务标准化建设任何时候均应与此保持高度一致。否则，合法性不足，终将丧失现实意义和实践价值。事实上，作为一定范围内的“公共契约”，标准体系应是相关方协调、共识、互信的结果；标准体系的实施及评价、改进，也离不开多方主体共同发力。显然，这些要求与“以人民为中心”这样一种中国式民主的价值追求不谋而合。 

　　在机关事务标准化的不同领域、不同环节，有不同的相关方，如标准化管理部门、机关事务的服务对象、作为纳税人的人民群众，等等。坚持“以人民为中心”，要求尊重这种多元性以及相关方的意愿和诉求，保证其实质参与权及评判主体地位，切实解决其关心的重大现实问题。以当前中国政治核心任务之一的腐败治理为例，理性的治理必然先通过系统的治理规则呈现。这种规则的形式是多样的，作为一种正式制度，标准体系是其重要组成部分。倘若不能坚持“以人民为中心”，不充分考量包括人民群众在内的相关方在该领域对腐败问题的诉求，机关事务标准化势必在腐败治理这一政治任务前缺位，影响相关方的心理感知而波及其对政府的认同和信任。从这个意义上说，机关事务标准化不仅是一种“简化统一协调优化”的方法论，更应是一种承载时代价值理念的世界观。 

　　制度体系：功能载体 

　　作为机关事务标准化在目标取向上的要求，价值追求需与当前机关事务标准化的现实结合，体现机关事务行业特点、发展需求和期望，借助一系列有效的制度供给呈现。从价值追求及标准化目的的实现路径看，该领域的制度体系应包括以下几类。 

　　——管理体制。这是组织保障的要求。作为该领域组织结构的制度安排，体制决定着对标准化过程网络进行控制的能力和成效，要解决的是管理机构的设置、权责配置及相互关系问题。学界和实务界对此有较多探索，国管局的文件也有相关要求，此处着重强调的，是对多元主体及其诉求进行保障的制度设计。 

　　首先，鉴于标准化极强的专业性和影响的广泛性，仅依靠自身资源，机关事务管理部门难以肩负起标准化建设的重任，也难以面对标准化相关方的动态诉求，因而技术力量的支撑和多元主体的参与不可或缺。这意味着标准化管理的组织架构不应是封闭的，而应是一种开放、多元、富有弹性的组织结构，彰显“共治”理念，借助组织结构的层次性，为各方参与预留空间，为各种机制良性运作奠定体制基础。 

　　其次，标准化体制虽嵌于行政体制中，但其安排必须是明确且有针对性的。作为一种规则，标准的制定者和实施者、监督者的角色区分要求极高，清晰的角色认知和权责配置必不可少，独立的程序地位不可小视。同时，标准化管理机构的“元治理”角色也不容置疑，以解决多元主体共治中极易出现的碎片化困境，搭建平台、强化规则和秩序、调动各方积极性，整合资源，促成集体理性和协同行动。 

　　——运作机制。除了健全的静态体制，顺畅的动态运作机制也不可或缺。良好的运行机制可以强化体制的结构功能，激发一种动力促进体制设计意图的实现。反之，机制不畅则会形成某种过程阻力消减体制能量，降低标准化成效甚至产生负面作用。除了标准化要求的制定、实施、评估及改进等机制，其制度体系还应作如下考虑。 

　　相关方的参与及协调机制。作为一种机制安排，协调系所涉相关方参与，以共识为导向的集体过程。由于标准化的民主理念强调多元主体参与的全过程性，所以协调机制贯穿标准化全流程，是标准化的核心机制之一。首先，协调的前提是多元主体共同参与。相关方拥有的资源不同，与标准化的利益相关度不同，加上其角色局限和认知、价值追求不同，利益诉求也不同。机关事务的保障属性强调效能，服务属性关注顾客，政治属性则要求尊重民众诉求，三者缺一不可。因而创新机制激励参与，畅通参与渠道，是保证各方参与的基本要求。鼓励基层人员提出标准需求，奖励民众参与标准讨论甚至关注民众日常愿景等，都是可资运用的参与机制。其次，虽然标准化追求的协调一致并非要求全体同意，但重要利益相关方对于实质性问题不坚持反对意见，考量各方观点并进行协调却是必须。因而标准化过程网络控制需要一种协调机制，通过利益整合，促进合作共赢。 

　　标准与法规制度、政策及标准内部的协同机制。毋庸置疑，标准化对机关事务高质量发展的作用是巨大的。但这并不意味着标准化万能。标准与法规制度、政策文件都属于正式的制度体系，作为法规制度的细化，标准须在法治化的框架内运行，坚持法律优先原则并从法治中寻求资源；标准也不应与政策文件相悖，忽视政策这一环境因素及其对标准的导向性。此外，标准体系间的协调性也不容忽视，关注与相关行业标准、团体标准甚至企业标准的衔接，实现总体系与子体系间、子体系相互间以及子体系内部的协调，减少冗余，才能保证整个标准体系的系统性、层次性和简洁性。缺此，制度体系的整体功能势必受损。为此，可以结合智库建设，搭建不同的项目小组全面梳理各业务领域相关的法规制度和政策文件、标准体系，厘清相互间的关系，形成系统完善、紧密衔接、科学可行、特点突出的标准体系框架图和标准明细表，避免出现冲突而导致过程阻力。此外，相关领域的标准备案机制也是一个值得借鉴的做法，同时建立具备检索、统计、共享等功能的信息平台，避免重复建设，防止制度体系碎片化。 

　　标准化与数字化、信息化的融合机制。数据和信息作为生产要素，是标准化的重要资源。标准化的任何一个环节，过程网络的任何控制，无一可能离开信息。瞬息万变的外部环境，也在不断向标准化提出新的要求，系统内外信息的交互必须畅通。信息化因此成为标准化的重要支撑。反过来，机关事务信息化也亟待标准化进行规范并提升效能。所以，标准化建设中，应充分关注与信息化的统筹发展和全程协同；在信息化建设过程中，则应按照“标准为本、信息为用”的原则，畅通服务沟通渠道，以标准化为导向，深度运用云计算、大数据、人工智能等新技术实现信息驱动，提升标准化的智慧性和科学性，以此实现两者的融合。而两者融合的核心，在于实现信息的“聚、通、用”，因而融合机制的着力点，在于完善信息资源的整合共享机制，并在此基础上实现数字化协同。为此，应打破横向和纵向的数据壁垒，围绕标准化形成数据中心，促进数据资源的交换、整合及共享，充分挖掘数据价值，从广度和深度两个维度开发数据在机关事务标准化领域的应用场景，优化标准化过程网络控制。这样，才可能实现两者的真正融合，满足机关事务管理改革“一盘棋”的需要，共同支撑机关事务管理的高质量发展。 

　　——环境营造。机关事务标准化是在外部环境与内在因素的共同作用中进行的，除了体制机制的完善，其成功推进还需要外部环境的优化。制度体系当在此领域有所作为，促成一种制度动能，营造良好标准并保证其持续优化。 

　　首先，是标准化理念的倡导。当前机关事务标准化领域“群体无意识”的非理性——表现为潜在性、模糊性、感性、缺乏逻辑性等特征，在很大程度上制约了机关事务标准化的发展。忽视标准化理念的倡导和浸润，将步履维艰。 

　　其次，是标准化文化的建设。文化对达成任何目标的影响都是巨大的，良好的文化氛围可以形成一种文化动能，潜移默化，以柔性的方式影响事物发展。因而标准化过程中，蕴含先进文化的生态是必须的，文化认同不应被忽视。我国传统文化的内核中蕴含大量优秀的标准化文化。挖掘文化基因，赓续文化根脉，以制度固化文化，形成承载特定价值追求的文化认同机制，助力标准化的制度体系建设。 

　　最后，是对社会力量的培育。作为一项综合性的活动，机关事务标准化对参与者的知识水平、法治素养、政治素质等都有特定的要求。倘若参与者完成标准化任务、满足标准化需求的意愿和能力不足，多元化和民主程序都将形同虚设。因而需通过制度设计进一步激励和提振潜在参与者的信心，激发其参与热情，提升其参与能力。这是贯彻“以人民为中心”理念、加强标准化过程民主性的重要突破口和基础性工程。否则，标准化管理机构与相关方联动不畅，前述机制将无法展开，价值追求定难实现。以评估为例，根据主体不同，标准化评估可以分为自评估和第三方评估。通常认为，后者利于解决评估主体的独立性和评估结果的客观性等问题。但就目前的情况看，与当前的经济发展状况和公民社会的成熟度相关，该领域第三方的发展极不成熟，亟待培育。基于此，可以借鉴社会组织第三方评估的做法，先实行在机关事务管理部门主导下的第三方评估机制，由其制定评估标准、选聘评估主体并认定评估结论，循序渐进，奖惩并用，促进第三方评估组织的成长。 

　　行动策略：标准化方式推进 

　　行动策略的核心是制度体系之落实。以标准化方式推进机关事务标准化建设，是将机关事务标准化的过程视作一个“项目”，秉持标准化理念和整体性思维进行统筹规划，借助清晰、统一、反映价值理性的标准体系，系统地实施全过程控制，使机关事务标准化的总体目标和管控意图得以清晰表达并付诸实践。这一过程中标准体系的建设是基础性的，但与标准体系的具体内容是什么相比，这一方式更关注为达成总体目标，标准体系如何制定、实施、反馈和改进。以上述第三方评估为例，评估组织的资质、选聘流程、运作规则、结论认定等，都是标准化的对象，须有相应的标准体系并保证其实施、评价和改进。 

　　这种方式可以视为以承载“以人民为中心”价值观的标准体系施治的过程，是这一价值观引导下各方主体标准化的行为模式。它以承载价值追求的标准体系设计保证政府“元治理”的角色，既有政府“在场”并发挥主导作用——强调标准化的全局性价值及政府的主体责任，又有多元主体的参与以及这些主体间的互动和协调——释放各方能量，发挥其主观能动性，并让彰显价值追求的价值理性贯穿多方主体的博弈和协同过程。这种政府与社会力量的双重合奏，一方面强调注入标准化理念和技术原理的全过程控制及其可操作性和科学性、精准性，让机关事务标准化的目的性、程序性、可量化性、可操作性和可评价性更强，让行动主体的行为可控却不失积极性；另一方面，又强调事前总体设计以及价值理性的引导，并通过体制机制和环境培育等制度体系呈现，使实施过程操作性强又不偏离价值目标，暗含着对机关事务标准化历史使命的关注。 

　　正如“书同文，车同轨”贯彻了中央意志、推进了国家建构进程，建构价值—制度—行动策略这样一个逻辑框架，价值是旨归，重在强调机关事务标准化的使命；制度是功能载体，重在价值的彰显和保障；行动是治理过程和路径，重在制度的落实。这样，位于顶层的价值以制度体系为保障，统摄机关事务标准化，形塑标准化过程，在规制权力运作并提升效能的同时，通过整合多方主体的多种诉求和利益、激发其能动性，增强应对机关事务标准化复杂议题时的韧性，也为“以人民为中心”的价值理念提供一个生动的实践场域。