政府采购作为政策工具的功能及实现途径

　　 文/王丛虎 稂可意

　　党的二十大报告提出“中国式现代化”“全面建成社会主义现代化强国”，并明确指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。如何“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”则是现代化建设的重要内容，也是中国式治理的重要标志。政府采购作为市场配置资源的重要工具，在国家治理中发挥着不可替代的作用。只有充分发挥政府采购政策工具的功能，才能更好发挥“有为政府”在中国特色社会主义市场经济中的作用。 

　　政府采购作为政策工具的功能 

　　政府采购作为政府的治理工具，具有助力实现国家社会与经济政策目标的功能，是国家治理现代化的关键抓手，其变革会带动一系列制度创新。在现代化进程中，政府采购政策工具的功能主要体现在经济、行政、社会、外交4个方面。 

　　——经济性功能。政府采购所形成的公共市场作为中国高标准市场体系的重要组成部分，在构建全国统一大市场、深化要素市场化改革、建设高标准市场体系等方面发挥着重要作用。在政府采购中，政府可以利用市场工具来调整宏观经济和产业结构。不管是基础设施投资融资项目、地方专项债的使用方向，还是政府基建项目等，最终都要通过公共采购的市场竞争方式落地。为此，政府可以将经济政策要求和高标准的市场指标融入到公共采购竞争中，以引导潜在供应商或社会大众的遵从，进而实现产业结构转型和宏观经济的调整。 

　　政府还可以利用政府采购工具改变公共部门的消费行为模式，引领全社会消费发展方向。政府部门通过政府采购的市场竞争机制和集中购买机制将要引领的消费意向融入其中，可以引导公共部门、私人部门或社会个体的消费行为，如倾向于购买高科技产品、自主产品等。此外，政府采购作为集团性消费行为，采购商品的数量、种类以及采购时机的选择等都会对国民经济发展产生较大影响。 

　　政府采购的核心在于引入市场机制，并充分尊重市场运行规律和竞争规则。通过巨大的市场购买力，政府采购可以提高资源配置效率，并在经济高质量发展过程中发挥重要作用。政府采购规模的日益扩大不仅可以增强政府对企业生产运营的影响力，也能将整体宏观经济调节功能贯彻到产业发展进程中，推动实现产业结构转型升级。 

　　——行政性功能。政府采购制度的实施本身就是行政改革的重要内容。行政审批改革、“放管服”改革等目的就在于着力优化行政程序、提高行政效率，让市场在资源配置中充分发挥作用。政府采购作为连接政府和市场的枢纽，除了发挥市场经济调节作用外，还可以推动流程再造、监管方式变革等，落实“放管服”改革要求，优化营商环境。 

　　政府采购的数字化转型升级不仅能够提高采购的效益效能，而且能逐渐助推我国政府的数字化转型。公平竞争的特质要求政府采购必须率先应用云计算、人工智能等新型技术。因此，政府采购数字化转型的过程就是将科技优势融入政府采购的全生命周期中，搭建起高效、便捷、智能的在线政府采购平台，以便采购人和供应商在电子平台完成交易。以数字化技术为支撑的政府采购模式优化了采购流程、降低了采购成本、提高了透明度，同时也带动了整个政府流程再造和行政体制机制的变革。 

　　政府采购政策工具的行政性功能还表现在助推廉洁治理提质增效方面。政府集中化采购以及采购业务的数字化汇聚了海量交易数据，成为重要的数字资产。数字化转型提高了数据的有效性、实时性、开放性、共享性，为数据治理奠定了基础。从交易信息发布到采购项目的验收与合同履行等，大数据的汇聚以及信息的公开透明也为治理腐败创造了条件。政府采购领域的信用评价、监督实时在线、风险的预警预报等则使得腐败治理更加快捷高效，尤其是政府采购透明度的提高、与有关部门和社会监督的互联互通，能够从源头上遏制政府采购以及相关领域的腐败问题。 

　　——社会性功能。绿色采购是政府采购促进可持续发展的重要社会性功能的体现。世界各国都高度重视政府绿色采购，不仅要求在工程招投标领域使用绿色建筑、绿色建材等，还要求采购绿色产品。政府绿色采购政策功能的实施有力促进了社会的可持续发展。 

　　政府采购政策工具的社会性功能还体现在助力性别平等、扶持弱势群体上。在世界银行2023年5月发布的市场成熟度评价指标中，政府采购在促进性别平等、扶持中小企业方面的作用成为衡量一个国家或地区营商环境的重要内容。在实践中，保证女性所拥有企业、中小企业占有政府采购合同的一定比例已经成为各个国家政府采购政策的重要内容。 

　　扶持贫困地区、促进乡村振兴也是政府采购政策的社会性功能的应有之义。通过政府引导、市场运作，运用政府集中采购，定向购买脱贫地区农副产品或服务等，激发脱贫地区发展生产的内生动力，促进乡村产业振兴，实现多方共赢。 

　　——外交性功能。政府采购有利于改善国际政治环境、增强国际话语权与影响力。中国作为发展中大国，可以利用政府采购的外交功能改善外交环境、扩展外交空间、传播外交理念。面对一些发达国家在双边和多边贸易协定中设置政府采购议题谈判，以及个别发达国家奉行单边主义、设置贸易壁垒、制造国际贸易摩擦，“一带一路”倡议推动我国政府和“一带一路”沿线国家达成双边和多边政府采购共识。借助与“一带一路”沿线国家的政府采购贸易、经济往来和文化交流，我国在新场域逐步占据政府采购国际规则话语权。 

　　政府采购政策工具的外交性功能表现为可以平衡国际贸易、维护国际经济秩序。近年来，少数发达国家为了一己私利推行贸易保护主义，扰乱国际贸易秩序。中国多次进行海外采购，不仅为国内外企业的贸易和投资建立了合作平台，更为重要的是明确了中国政府反对贸易保护主义的态度。利用政府采购政策的外交性功能，展示了一个负责任大国的国际形象，以实际行动响应“促进贸易自由，反对贸易保护主义”的号召。 

　　政府采购政策工具的外交性功能还体现在可以促进国际政治经济新秩序的重建。在国际采购市场中，大额订单是各国展示外交理念和构建国际政治经济秩序行动的体现。我国不仅是世界上主要的制造品出口国，还拥有巨大的、开放程度不断提升的国内市场，大额采购对欧美等国的经济增长、就业有着推动作用，有利于构建互利共赢的经济合作新局面，营造相互尊重、相互信任的政治外交氛围。 

　　政府采购政策工具功能的实现途径 

　　政府采购政策目标的多样性决定了其目标的冲突性。这是因为，政府采购作为政策工具，其功能是多样性的。而一个政府采购项目要同时满足多样性的政策目标必然会产生冲突，且这种冲突可能会长期存在，因此处理好政策目标之间的冲突尤为重要。从世界各国的政府采购发展历程看，政府采购政策功能应该随着一个国家或地区经济发展阶段的不同而有所侧重。 

　　总体上看，政府采购政策功能的实现应该遵循交易价值理论。“交易价值”概念由“价值排序”与“认知导向”两个基本元素及其关系构成，二者的动态匹配过程决定着公共资源配置方式的选取与变革。在公共政策功能发生矛盾与冲突时，应该以不同时期“价值排序”与“认知导向”的差异来确定选取依据。具体来说，在政府采购政策功能的价值目标发生冲突时，应该通过价值排序原则，选择与经济社会发展阶段相适应且最能够发挥效能的政策功能。为此，交易价值理论为我国政府采购政策功能的实现提供了理论指引，而在具体的实现路径上还应该高度重视以下问题。 

　　——加强政府采购与公共资源交易平台的融合。我国公共资源交易平台正在从场所整合、技术整合、业务整合、组织融合、功能融合等维度全面展开。目前，各地政府正在通过建立交易目录清单等方式，加快推进清单内公共资源平台交易全覆盖工作，力争做到“平台之外无交易”。同时，各地还陆续推动“全省一张网”或“一网通办”等项目建设，积极推动综合交易、综合服务、综合监管的规范运行，促进平台互联互通和信息共享。 

　　政府采购平台作为承载政府采购业务的载体，应该提供优质的政务服务，与公共资源交易平台融合发展，还要对社会各类交易平台保持开放态势。目前，全国各地都在积极推动交易平台的智能化发展，推动建立规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的平台体系，从而使公共资源交易市场迅速发展，提高公共资源配置效率。 

　　——促进政府采购跨部门跨区域的综合监管。政府采购涉及公共部门各领域，存在多头管理与监管缺失并存等问题。我国政府采购需要推进综合监管机制建设，以形成跨部门、跨领域的监管合力。在综合监管机制形成的过程中，通过完善的数字化采购监管平台，及时发现政府采购中的各类违法行为，并与审计、纪检监察部门形成多层面的综合监管格局。 

　　政府采购不仅要强调综合监督、形成监督合力，还应该强化应用多种现代监管方式和监管技术，如加强信用监管、智慧监管。对于参与政府采购的采购人、代理人、供应商等相关主体，各级政府采购监管部门应该加强信用管理，通过大数据、云计算等先进技术手段，确保政府采购合法有序进行，实现政府采购政策目标。 

　　——强化政府采购标准化智能化的规范运行。政府采购政策功能的实现离不开标准化、智能化的规范运行，应该扎实推进标准化建设，推动政府采购规范化、法治化运行。首先，聚焦标准化建设，提升政府采购工作效能。鼓励各集采机构、行业组织、地方政府部门改革创新，制定各自标准。逐步从团体标准发展到行业标准，再发展为地方标准，进而形成国家标准，最终构建政府采购领域标准体系。 

　　其次，加强需求管理。在财政预算阶段，强化采购的需求论证、需求调研和需求绩效评估，通过强化实际使用人的需求管理责任，把好源头治理关。在采购计划的实施阶段，加强采购需求功能与标准的合规合理审查，构建政府采购闭环链条，建立政府采购内部控制管理工作的领导、协调机制，实现政府采购人员专业化管理，按照“谁采购、谁负责”原则落实采购人的主体责任。 

　　最后，强化智慧化运行。在标准化基础上，全面推进政府采购智慧化建设，以“全国一张网”为总体目标，以“数字赋能、整体协同、智能应用、生态发展”为总体定位，高标准打造集网上监管、交易和服务于一体的全国政府采购智慧云平台，为采购人提供高效便利的采购渠道。 

　　——完善政府采购法律体系建设。政府采购法律体系的系统化和一体化是确保政府采购政策功能实现的基础。政府采购统一平台的建立、跨部门综合监管、标准化智能化的规范运行均需完善的法律体系作支撑。政府采购制度改革不仅应当关注服务和监管的具体创新手段，还应当关注支撑政府采购制度实施的法律体系建设，通过制定统一规范的法律规范各类主体的行为，解决采购行为与技术运用中的风险与挑战，提高政府采购效率与便利性，创造良好的营商环境，进一步推进政府采购制度改革。 

　　政府采购在我国经济社会发展中发挥了重要作用。经过不断发展，政府采购制度改革加快推进，各项制度不断完善，功能持续拓展，在支持市场主体创新发展、中小企业发展、绿色发展等方面的政策作用凸显。但也应该认识到，政府采购实践中仍存在天价采购、低价恶性竞争、效率不高、人为操控、围标串标等问题，这既有市场大环境方面的原因，也与制度自身的局限性有关。2022年，财政部就政府采购法修订草案再次公开征求意见，进一步完善政府采购法律制度。此次修法以完善采购管理机制和健全政策功能体系为主线，通过强化采购人主体责任、完善采购交易机制、优化政府采购营商环境等，回应现实问题，对接国际规则，为深化政府采购制度改革提供了法律引领和保障。