贯彻实施《条例》的基本前提

王  德

    对于机关事务管理系统而言，贯彻实施《机关事务管理条例》是落实中央八项规定和习近平总书记厉行勤俭节约、反对铺张浪费重要批示精神的具体举措，也是新形势下推动机关事务工作科学发展的重要途径。由于各地情况不同，贯彻实施《条例》可以有不同的切入点和突破口，但基本要求是把握好站位，或者说，把握站位是机关事务管理系统贯彻实施《条例》的基本前提。站位不当，不仅影响贯彻实施的行为过程，还直接影响行为结果；站位不好，不仅制肘《条例》的实施进程，还贻误事业的发展。这个站位不是别的，就是各级机关事务管理部门一定要用宏观视野和战略眼光，站在政府建设以及构建中国特色行政管理体制的角度，而不是站在本部门、本单位和本系统的角度去理解、把握和贯彻《条例》，这样才能确保《条例》实施的效果。
    客观地讲，新中国成立后，把政府建设作为一个独立的问题进行专门研究和探索，是改革开放以后的事情。1949年新政权成立后，党和政府的历史任务，逐渐从夺取全国政权、实现全国解放，转向领导各族人民发展生产，建设社会主义民主国家。在计划经济时代以及改革开放以后的一个相当长的历史时期，政府始终处在自发的“自在政府”阶段，其主要职能是集中有限的人力、物力、财力，发展生产，搞活经济，保障供给，满足人民日益增长的物质文化生活需要。这一阶段的财政是生产建设型财政，这一阶段的政府是“经济建设型政府”。在这一阶段，各级政府无暇关注自身的建设与发展问题。
    随着改革开放和社会主义现代化建设深入发展，传统行政方式和管理模式的局限性日显凸显。特别是随着公共管理改革的不断深化，人们主体意识的觉醒和权利意识的张扬，越来越多地要求政府加快自我改革，越来越多地要求政府把握自身定位，履行工作职责，承担服务职能，实现由全能政府向有限政府转变，人治政府向法治政府转变，管制政府向责任政府转变，威严政府向亲民政府转变。建设有限、法治、责任、伦理、亲民的服务型政府成为我国政府改革创新的根本目标，民主行政、依法行政、科学行政成为政府行为的根本指针。根据党中央、国务院关于建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，当前我国各级政府正在按照政治清明、政府清廉、干部清正的要求，规范行为，履行职责，努力建设人民满意的政府。在加强政府建设的过程中，如何优化政府结构、提高政府素质、增强服务能力、降低行政成本等问题就历史地提上了议事日程。
    在党和国家的文献中，较早明确提出政府建设问题的是朱基同志在2003年3月5日所作的《政府工作报告》。他指出，这几年,我们在加强政府自身建设方面取得很大进展。我们深刻体会到,只有不断加强政府自身建设,才能更好地适应改革开放和现代化建设的新形势,使各级政府成为人民群众真心拥护和满意的政府,因此,要切实加强政府自身建设。温家宝同志在2004年3月5日所作的《政府工作报告》的第三部分更加明确地用“加强政府自身建设”为题。此后，在历次《政府工作报告》中，温家宝同志都直面政府工作的缺点和不足,再次强调必须大力加强政府自身改革和建设问题。国家“十一五”和“十二五”发展规划纲要都把加强政府自身建设问题，作为重要的内容来阐述。李克强总理履职答记者问所提出的“约法三章”，也直指政府自身建设问题。可以这样说，无论在力度还是速度上，加强和加快政府自身建设，已经成为党和政府高度重视的现实问题。
    根据历史和现实，政府建设一般包括政府理念、政府基础、政府制度、政府组织、政府能力、政府作风和政府人的建设等方面内容。其中，政府理念建设是基础，政府基础建设是现实出发点，政府制度建设是保障，政府组织建设是主体，政府能力和作风建设是关键，政府人的建设是最终落脚点。
    从哲学意义上看，政府基础是一种社会客观存在，其对政府的产生、存在和发展具有决定性意义。政府基础建设包含政府的人员与编制、结构与规模、数量与功能、需求与供给、配置与效率等多方面内容。政府作为政治上层建筑的重要组成部分，其存在形式和运行模式是由现实的经济基础决定的，归根结底是由现实的社会生产力发展水平和状况决定的。英国政治家洛克认为，“构成政府的不是各种名称，而是伴随着这些名称而应有的权力的运用和行使。”机关事务管理是对保障政府运转所需要的经费、资产和服务进行科学管理和有效配置的行政管理活动，是政府基础建设的核心内容和基本前提。一定的经济社会发展和生产力水平，决定了一定的政府基础建设水平，也决定了政府自身的管理和服务保障水平。我们研究和探讨政府自身建设，必然要研究其基础建设问题，也就不能回避机关事务管理问题。
    客观地讲，以往的行政学和政府管理理论，在研究和探讨政府自身建设问题上，往往囿于传统的视野，一般把注意力和关注点集中在转变政府职能，界定部门分工，理顺职责关系，推行政务公开等问题上。这些问题当然是政府建设要解决的重要问题，但其目标指向是社会公众和公共服务，是从规范政府外部行政行为、从而更好地提供公共服务的角度，提出加强政府自身建设的问题。从本质上看，这些问题只是政府自身建设的一个方面；政府自身建设的另一个方面，那就是政府的基础建设问题。真正意义的政府自身建设，应该从政府的结构与规模、数量与功能、配置与效率等角度，研究解决政府的客观存在、以何种形式存在以及如何更好地存在等基础理论和现实问题。而要研究和解决这些问题，就不能像往常一样，回避甚至忽略政府自身的管理、保障和服务问题，即政府自身的事务管理问题。
    历史和实践一再表明，机关事务管理是政府管理的有机组成部分，机关事务建设是政府建设的基础与前提。古往今来，政府的结构与规模、行为与边界、投入与产出、质量与效率等等，总是与一定的经济发展和社会生产力水平相一致，与一定的机关管理、保障、服务能力相适应，与一定的机关事务工作水平相协调。当前，我国政府已经由经济建设型政府向公共服务型政府转变，人们在关注政府更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的同时，也在更多地关注政府自身的行为边界、基本结构、行政成本以及行为效益等问题，更多地在关注涵盖“三公经费”公开以及机关的楼堂管所建设、政府采购、会议庆典、资源消耗等问题。在目前情况下，机关事务管理问题不仅成为政府自身建设的重要问题，而且在一定意义上，已经成为政府自身建设要解决的首要的基本问题。
    《机关事务管理条例》正是在这一背景和前提下，试图从政府建设的角度，深入研究其中的基础性、原则性问题，着力探讨机关事务管理工作的定位与职能、体制与机制、目标与方向、途径与方法等本根性问题，并在此基础上，寻找机关事务管理与政府建设的内在机理和本质规律，研究进一步加强和改进我国机关事务管理的途径与方法，为加强政府建设，建立完善的中国特色行政管理体制贡献力量。
                                                      （作者：国务院机关事务管理局政策法规司司长）